政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责。
财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责。
文教工作，由习仲勋负责。
外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责。
其他不属前述五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。
这个《决定（草案）》报告毛泽东和党中央后，毛泽东指示，分工还要做调整。于是，中共中央做出了《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。政府领导人的分工又调整如下：
国家计划、工业工作，由高岗、李富春、贾拓夫负责。
财政、金融、贸易工作，由陈云、薄一波、曾山、叶季壮负责。
铁路、交通、邮电工作，由邓小平负责。
农业、林业、水利、供销合作工作，由邓子恢负责。
劳动工作和工资问题，由饶漱石负责。
与此同时，中共中央还做出了《关于中央目前工作方式的决定》，确定今后每星期在中南海西楼召开两次中央政治局会议、两次中央书记处扩大会议。
根据中共中央的决定，周恩来又主持召开政务院院务会议，对中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导，重新做了分工，然后即将以政务院的名义发出《关于中央人民政府所属各财政经济部门的工作领导的通知》。
重新分工后的领导格局，是耐人寻味的。
所属的重工业部、一机部、二机部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工部和纺织部，划归国家计委主席高岗领导。
所属的铁道、交通和邮电部，划归政务院副总理邓小平领导。
所属的农业、林业和水利部，划归财委副主任邓子恢领导。
所属的劳动部，划归计委委员饶漱石领导。
所属的财政、粮食、商业、对外贸易和人民银行，仍归财委主任陈云领导。在陈云养病期间，由副主任薄一波代理。
这就是后来人们所说的“五口通商”。
中央做出的上述决定和分工，无疑是对政务院总理周恩来的严重批评。根据这个决定和分工，周恩来对政务院的工作除必须担负全部责任外，实际上他所直接领导的只剩下一个外事口了。外事口理所当然地应当由他负责，因为他是兼任外交部长的。先前他还担任中央人民政府党组干事会书记，但这个职务中央明令取消了。周恩来的权力，明显地受到削弱。
与周恩来形成鲜明对比的是，高岗的地位一下子突出了。中央决定把政务院２０个部中的８个主要工业部划归实际与政务院平行的国家计委领导。而高岗是国家计委主席，这不能不看做是对高岗的信任和重用。
饶漱石也显露头角。在此之前，他作为中央组织部部长，是主要管党务的。这下，中央决定他分管重要的劳动部，表明他今后也要参与政府事务的领导了。
周恩来反复审看这份《通知》，心情是复杂的。作为总理，他一方面感到担子很重，另一方面对国家计委和政务院的这种平行的关系，感到不是很顺畅。至于高岗这个人，他总感到有点异样。和高岗打交道，既不像和刘少奇、朱德、陈云、邓小平打交道那样坦诚、平和、沉稳，又不像和彭德怀、陈毅、贺龙等打交道那样豪放、爽快、耿直。高岗是似乎两者都有，又两者都没有。当然，对周恩来来说，这种异样也只是一种感觉，缺乏真凭实据，因而既不好对其他领导谈，也不好和高岗本人交换意见，只好先装在自己的心里。
一想到国家领导体制问题，周恩来就觉得要想理顺关系，任务是很重的，有大量的工作要做。
他想起了毛泽东访苏时的情景。
建国后毛泽东于１９４９年１２月１６日第一次访苏，在莫斯科一度受到冷遇。本来，毛泽东已与斯大林约好２３日或２４日谈一次，谁知恰好２４日这天，陪同毛泽东赴苏的苏联驻华总顾问科瓦廖夫向斯大林递交了一份《关于中共中央若干政策与实际问题》的书面报告。报告中说，在中共党内，在中央委员中，有些人过去是亲美的、反苏的，中央的领导现在支持他们；刘少奇组织和领导了对高岗的无根据的批评，高岗现在在中央很孤立；中央人民政府的组成，民主人士占的比例很大，实际上变成了各党派的联合会，等等。据说，这个报告是根据高岗提供的材料在东北起草的。斯大林看了后当然不快，就没有积极主动地安排和毛泽东的会谈。一段时间，毛泽东在莫斯科闭门不出，心情郁闷。后来，他在苏联接待人员面前发了脾气。他说：我来苏联并非专来为斯大林祝寿，还有两国双边关系等重要问题要商讨。如果斯大林同志很忙，无暇商谈中苏关系问题，那我可以回国！斯大林得知后，感到这样下去不妥，很快就安排了和毛泽东的会谈。有意思的是，斯大林还把科瓦廖夫的报告交给了毛泽东，以示信任、理解和友好。
毛泽东和斯大林谈得很好。为了签订《中苏友好同盟互助条约》，毛泽东电召周恩来赴莫斯科，加入谈判。
周恩来清楚地记得，他在陪同毛泽东同斯大林会谈中，当向斯大林汇报了中国国内工作的情况后，斯大林谈了三点意见：一是强调在土改中，不能侵犯富农的利益，否则是很危险的。二是建议中共建立人民代表大会制度和制定宪法。三是建议把毛泽东同志的著作编成集子，以便党内学习，也便于国际上了解。
由于忙于抗美援朝战争和国内的土改、剿匪、镇反、“三反”、“五反”等运动，斯大林的关于建立人民代表大会制度和制定宪法的建议，一时没有来得及采纳。斯大林关于建立人民代表大会制和制定宪法的建议，早在毛泽东访苏之前，即刘少奇１９４９年建国前夕率领高岗、王稼祥秘密访苏时就提出来了。当时的情况是这样的：
会谈时斯大林向刘少奇建议说：“现在你们可以用共同纲领，但应准备宪法。”
刘少奇问：“这是否指社会主义性质的宪法？”
斯大林轻轻摇了摇头，说：“不是，我说的是现阶段的宪法。”
斯大林沉稳地端起茶杯，呷了口茶，然后做了详尽的阐述：
“敌人是很狡猾，很阴险的，他们可以用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法，政协不是选举的。人家可以说是你们用武力控制了位子，是自封的，共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。我同意你们的意见，把共同纲领变成国家的基本大法。宪法内容应是：第一，全民普选；第二，承认企业主、富农的私有财产；第三，承认外国在中国企业的租让权。我想，你们１９５４年可以进行选举并通过宪法。”
刘少奇点点头说：“有道理。”
斯大林继续说：“对中国来说还有一个问题，就是你们现在是联合政府，那就不能向一党负责，应向各党负责，这样国家的机密就很难保证。你们的计划被敌人知道，对你们是很不利的。如果人民普选的结果，共产党占了多数，你们就可以组织一党的政府。”
１９５２年１０月，苏共召开第十九次代表大会，刘少奇率饶漱石、陈毅、李富春、王稼祥、刘长胜前往莫斯科祝贺。在会后斯大林与刘少奇的会谈中，又一次建议中国１９５４年制定宪法，并进行选举。斯大林说的理由和３年前同刘少奇、毛泽东说的理由基本一致，并进一步说明即使各党派在选举中落选了，你们也不应当使统一战线破裂，你们应继续在经济上同他们合作。
斯大林的建议对于中国共产党来说，当然是极为重要的。刘少奇在同斯大林两次会谈后，立即将这一情况用电报向毛泽东和中共中央做了汇报。
于是，进入１９５３年，毛泽东就把召开全国和地方各级人民代表大会的问题提到了议事日程上。
１９５３年１月１４日，毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议讨论《关于召开全国人民代表大会及各级人民代表大会的决议》结束时做了结论。他说：“就全国范围来说，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了，这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”
这次会议决定，在１９５３年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上，将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。